由此观之，应当依照宪法的精神和具体规定着力落实中央关于跨行政区划法院改革的本质，而不是直接把改革文件中的具体政策性表述纳入法体系之中。

行政复议委员会的最大特色在于引入外部专家，凭借其专业性和中立性提升复议的公正性。如果当事人注重复议的便捷性，那么他可以不选择复议委员会提出意见。

可见，行政不服审查会及其具体制度设计均是以增强复议公正为目的，与我国的复议委员会有诸多相似之处，可资借鉴。期待行政复议委员会制度的完善有助于发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，推动建设公正、权威、高效的中国特色行政复议制度。《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》（国法[2008]71号）指出，要妥善处理好行政复议委员会与复议机关首长负责制的关系。（2）在职权上，大多数复议委员会只审议重大疑难复杂案件。当然，考虑到设立复议委员会的成本，可以将有复议权的地方政府部门的复议委员会和其所属政府的复议委员会合并设置。

这虽然是议决型复议委员会的做法，但对于咨询型复议委员会也有参考价值。试点中，有的地方复议委员会意见与政府意见高度一致，极少不一致。[60]参见《北京市人民政府关于第一届北京市人民政府行政复议委员会组成人员的通知》（京政任〔2007〕120号）。

强化主体的中立性和程序的正当性是为了避免不当干预，确保以法律和事实为依据，进而提升复议的纠错率，促进复议吸纳和化解更多的行政争议。（3）强调首长负责制下复议机关负责人对复议结果的最终决定权。并且，外部人员一般都是法律以及行政管理领域的专家学者，具有专业性，还可以提高复议的办案质量。[50]参见《关于〈中华人民共和国行政复议法（修订）（征求意见稿）〉的说明》。

复议委员会审议案件或者讨论重大事项，应当实行票决制，按照少数服从多数的原则作出结论，少数委员的意见应该记录在册。例如，引入回避制度，复议委员会委员与案件有利害关系的应当回避。

因此，《征求意见稿》将复议委员会定位为咨询型。[56]参见刘莘、陈悦：《行政复议制度改革成效与进路分析——行政复议制度调研报告》，载《行政法学研究》2016年第5期（一）修法方案中行政复议委员会的特点 《征求意见稿》用第62条和第71条第1款两个条文规定了行政复议委员会制度。[7]参见《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》（国法[2008]71号）。

（三）增强复议委员会运行程序的正当性 复议委员会运行程序的正当性对于增强复议的公正性具有重要作用。北京行政复议委员会是咨询型复议委员会的典型代表，同时也代表了全国大多数复议委员会。因此不宜采取所谓的复式二阶构造，即复议机构和复议委员会同时审议案件，然后由复议机关作出决定。[4]参见刘莘、陈悦：《行政复议制度改革成效与进路分析——行政复议制度调研报告》，载《行政法学研究》2016年第5期。

（2）在组成上，我国复议委员会试点中一个复议委员会往往有30-40人，人数众多，聘请专家的压力较大。（2）专业性、技术性强，行政机关拥有各个领域的专业人员和技术。

基于上下级机关之间千丝万缕的联系，复议机关缺乏中立性，引发官官相护的质疑，[6]导致复议公正性不足。探索通过互联网在线审理复议案件，这有利于降低办案成本和当事人负担，并在一定程度上缓解部分地区外部专家不足的压力。

因此，复议委员会的咨询型定位符合行政复议的行政性。[54]但是审理员毕竟是审查厅的职员，要受审查厅的约束和限制。[71]《最高人民法院关于健全完善人民法院审判委员会工作机制的意见》（法发〔2019〕20号）规定，经审判委员会全体会议和专业委员会会议讨论的案件或者事项，院长认为有必要的，可以提请复议。唯有公正性，相对人经过复议后才不会继续提起诉讼或者信访，行政争议才能得到实质性化解，实现案结事了。[17]参见金国坤：《行政复议委员会：行政复议困局的突破口》，载《国家行政学院学报》2009年第6期。因此，除了上面提到的说明理由并记录于决定书外，必须向当事人和社会公开咨询意见以及复议机关不采纳咨询意见的理由：（1）可以参考法院审判委员会意见公开制度，通过向当事人和社会公开复议决定书的方式公开记载于其中的咨询意见以及复议机关不采纳咨询意见的理由。

[69]参见黄学贤：《关于行政复议委员会的冷思考》，载《南京社会科学》2012年第11期。行政复议的行政性表明行政复议是行政内部层级监督行为。

（2）行政复议委员会引入了高校教师、律师等法律专业人士参与案件审理，这些外部人员凭借相关专业知识和技能，在一定程度上提升了复议的专业性和办案质量。但我国的偏远、基层地区缺乏足够的外部专家。

国务院部门的复议委员会可以考虑由国务院统一设置，作为国务院各部门共同的复议委员会。行政复议要成为化解行政争议的主渠道，仅有上述优点是不够的，还必须具有公正性。

复议委员会尤其是其外部专家只能处理法律问题，事实问题往往是由法制办工作人员认定。虽然咨询型复议委员会也引入外部专家，但外部专家仅提供咨询意见，不行使监督权，并且咨询型复议委员会本身并非复议机构，不会影响复议机构独立性，也不与首长负责制相冲突。行政性是行政复议的本质属性，是行政复议与行政诉讼的本质区别，如诉讼的审理机关是中立的法院，而复议的审理机关则是与被申请人有上下级关系的行政机关。2007年5月，黑龙江省决定在哈尔滨、齐齐哈尔、黑河等市人民政府开展行政复议委员会试点。

（3）二次审议制度增加了机关负责人和复议委员会的互动，有利于复议委员会充分考虑机关负责人的政策选择，依法作出咨询意见。《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》（国法[2008]71号）指出，建立政府主导、社会专家学者参与的行政复议工作机制。

从试点情况来看，行政复议委员会制度取得了一定的成效，具体而言：（1）行政复议的公正性有所提升。发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，要以增强行政复议公正性为核心。

[27]因此，《征求意见稿》放弃了议决型复议委员会。文章来源：《法学评论》2021年第4期。

除了上述试点中已经存在的问题外，《征求意见稿》创设的行政复议委员会制度还产生了新问题，造成了一些新困境： 其一，在复议委员会设置上，《征求意见稿》规定县级以上地方政府应当设立复议委员会、国务院部门视情况设立。在这种背景下，行政复议委员会制度成为理论和实务界探讨的重点和热点。着眼于行政复议主渠道的定位和增强复议公正性的需要，应当从以下三个方面强化咨询意见的咨询性： 其一，复议机关拒绝采纳咨询意见的，可以要求复议委员会重新审议。[59]同前注[36]，市橋克哉等书，第260、264页。

《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》（国法[2008]71号）指出，要妥善处理好行政复议委员会与复议机关首长负责制的关系。[62]同前注[4]，刘莘、陈悦文。

[36]参见市橋克哉等：《日本现行行政法》，田林、钱蓓蓓、李龙贤译，法律出版社2017年版，第249-251页。这需要进一步的制度设计和机制优化，以防止行政复议委员会形同虚设。

鉴于《征求意见稿》第62条将复议委员会定位为咨询型，因此应当取消第71条有关未采纳咨询意见应集体讨论的规定。[8]同年9月，北京市决定在北京市市级政府设立行政复议委员会。